Frivillige aftaler uden ekspropriationshjemmel

Med private aktører som bygherre

Private aktørers behov for arealerhvervelse

I tider med forsyningskrise, knappe ressourcer og et øget og akut behov for at reducere udledningen af CO₂, er der et særligt fokus på den grønne omstilling. Vi har travlt, hvis vi skal nå i mål og derfor er der et behov for, at så mange som muligt bidrager til omstillingen. Det betyder samtidig, at der er et øget behov for, at også private aktører er med til at løfte denne opgave.

Når talen falder på erhvervelse af arealer og rettigheder, tænkes der ofte på de klassiske anlægsprojekter, som har enten staten eller kommunerne som bygherre – eventuelt i form af et offentligt ejet selskab – og som har en klar hjemmel til ekspropriation i en anlægslov eller i sektorlovgivningen. Der ses imidlertid i disse år, at flere og flere private aktører har behov for at etablere store ledningsanlæg, der f.eks. skal medvirke til en grøn omstilling fra gas til strøm. Øget adgang til grøn strøm i fremtiden vil også betyde, at det bliver mere attraktivt at placere datacentre, PtX-anlæg m.m. i Danmark, som også forudsætter arealerhvervelse. Det rejser en række spørgsmål om, hvordan de private aktørers erhvervelse af rettigheder til etablering af ledningsanlæg kan foregå på den mest hensigtsmæssige måde.

---

Kan der eksproprieres til fordel for private aktører?

Mens spørgsmålet om hjemmel til ekspropriation i de fleste tilfælde er relativt ligetil, når bygherre er en offentlig myndighed, står sagen lidt anderledes, hvis bygherre er en privat aktør, hvor hjemmelsgrundlaget skal findes i de generelle ekspropriationsbestemmelser i de respektive sektorlove.

Et eksempel herpå er elsikkerhedslovens § 27, som administreres af Sikkerhedsstyrelsen, og som har følgende ordlyd: ”Når hensynet til almenvellet kræver det, kan sikkerhedsstyrelsen tillade ekspropriation til elektriske anlæg for produktion, transmission, distribution og lagring af elektrisk energi. Reglerne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom følges.”

I bestemmelsen sondres der ikke mellem offentlige og private aktører. Det afgørende er, om de grundlæggende betingelser for ekspropriation er til stede. Det betyder i relation til elsikkerhedsloven, at Sikkerhedsstyrelsen – når de modtager en ansøgning om ekspropriation – skal vurdere, om hensynet til almenvellet er opfyldt, om det konkrete valg af areal udgør den mest hensigtsmæssige placering, og endelig om anlægget er udformet i overensstemmelse med de sikkerhedstekniske regler. I praksis er der skærpet krav til dokumentation for, at betingelserne er opfyldt ved ekspropriationer til private anlæg. Her er det værd at nævne, at Sikkerhedsstyrelsen kan anmodes om en vejledende udtalelse om ekspropriationsvilje forud for, at bygherre indleder dialog med lodsejerne om frivillige aftaler. Helt lavpraktisk betyder det, at Sikkerhedsstyrelsen vurderer, om er er hjemmel til ekspropriation, og om hensynet til almenvellet er opfyldt – dog under forudsætning af, at projektet på ansøgningstidspunktet har en vis modenhed og kan beskrives tilstrækkeligt konkret og fyldestgørende. Ser Sikkerhedsstyrelsen med velvilje på ansøgningen, kan de frivillige aftaler indgås på ekspropriationslignende vilkår, som bl.a. er en forudsætning for, at lodsejeren kan opnå hel eller delvis skattefrihed. Og det er alt andet lige nemmere at indgå en frivillig aftale med en lodsejer, hvis begge parter er bevidste om, at projektet i sidste ende kan realiseres ved ekspropriation.

---

Frivillige aftaler uden ekspropriationshjemmel

For en privat aktør er det imidlertid sjældent oplagt at ty til ekspropriation som første redskab til at realisere sit anlægsprojekt. I langt de fleste tilfælde vil en privat bygherre foretrække at indgå frivillige aftaler med de enkelte lodsejere. Det kan skyldes flere ting, men hensynet til overholdelse af en stram tidsplan er ofte det absolut mest tungtvejende. Det betyder, at muligheden for ekspropriation bliver fravalgt, da den samlede ekspropriationsproces kan være ganske omfattende og tidskrævende. Dertil kan det konstateres, at ekspropriation – fortjent eller ej – har et lidt blakket ry ude i offentligheden og ofte ses som et overgreb over for den enkelte lodsejer. Ekspropriation til fordel for en privat aktør kan med andre ord genere negativ medieomtale, og det vil de fleste aktører gå langt for at undgå.

Summen af ovenstående er, at private aktører ofte vælger at basere gennemførelse af et projekt på frivillige aftaler på ikke-ekspropriationslignende vilkår – også selvom betingelserne for ekspropriation måtte være til stede.

Hér på bloggen har COWI ved flere lejligheder beskrevet processen ved frivillige aftaler på ekspropriationslignende vilkår – f.eks. hér [Smil, ekspropriation eller aftale – treoghalvfjerds] og hér [Smil, ekspropriation eller aftale – part 3 – treoghalvfjerds]. Fordelen ved frivillige aftaler på ekspropriationslignende vilkår er først og fremmest følgende:

• Der er normalt tale om et hurtigt og smidigt instrument, som kan opleves mindre indgribende end at blive eksproprieret, hvilket både bygherre og lodsejer nyder gavn af.
• Erstatningerne vil ofte være baseret på kendte principper, f.eks. taksterne i landsaftalen for el- og fiberanlæg på landbrugsjord, som er indgået mellem SEGES (Landbrug & Fødevarer), Green Power Danmark (tidligere Dansk Energi) og Energinet.
• Lodsejer vil typisk få gavn af samme skattefrihed som ved gennemførelse af en ekspropriation.

Kort sagt er ræsonnementet hos både myndigheder og mange lodsejere, at det er nemmere for alle at indgå en frivillig aftale, idet alle parter er bevidste om, at alternativet til en aftale er at aktivere ekspropriations- og taksationssystemet.

Frivillige aftaler uden en bagvedliggende ekspropriationshjemmel, som derfor ikke kan indgås på ekspropriationslignende vilkår, er dog en anden affære. Man kan sige, at der er tale om reel frivillighed, da lodsejer helt enkelt kan vælge at sige nej tak uden udsigt til efterfølgende at blive eksproprieret. Det har naturligvis betydning for forhandlingsklimaet.

• For det første er ingen af parterne bundet af landsaftalens takster eller taksationskommissionernes praksis.
• For det andet vil lodsejerne gerne kompenseres for manglende skattefrihed.
• For det tredje er overholdelse af en stram tidsplan ofte vigtigere for den private aktør end at udvise mådehold i erstatningsudbetalingerne.

Disse faktorer peger alle i samme retning: Frivillige aftaler uden ekspropriationshjemmel betyder, at prisen går opad.

Er højere priser et generelt problem?

Det er på nuværende tidspunkt svært at spå om de langsigtede konsekvenser ved, at private aftaler presser priserne i vejret, da datagrundlaget på nuværende tidspunkt er sparsomt. Vi gør ikke desto mindre forsøget og vil pege på disse mulige konsekvenser:

For det første kan man pege på, at den enkelte lodsejer, der afstår jord til fordel for et offentligt projekt, kan have en oplevelse af urimelig forskelsbehandling, hvis f.eks. naboen kan opnå en betragtelig højere sum ved at afstå jord til et privat projekt. Om et anlægsprojekt kan gennemføres succesfuldt eller ej, afhænger med andre ord i nogen udstrækning af folkestemningen. Der vil formentlig ikke være tale om en konflikt med ligebehandlingsprincippet i juridisk forstand, men ikke desto mindre kan man forestille sig, at en ekspropriationsproces vil blive opfattet endnu mere negativt, end det i forvejen er tilfældet, hvilket offentlige myndigheder bør holde for øje.

Desuden kan man forestille sig, at offentlige myndigheder i fremtiden få flere vanskeligheder ved at indgå frivillige aftaler, da myndighederne i erstatningsfastsættelsen skal sikre, at lodsejerne får fuldstændig erstatning – hverken mere eller mindre, og at lodsejer derfor ikke må opnå ugrundet berigelse i form af erstatningssummer, der overstiger sædvanlig taksationspraksis. Offentlige myndigheder har derfor ringe muligheder for at matche de erstatninger, en privat aktør kan og vil give, og myndighederne kan dermed få svært ved at imødekomme lodsejernes forventninger til erstatningssummen.

Tidligt fokus på lodsejerdialog => bedre risikostyring

Som privat aktør kan det være meget fristende blot at åbne for pengetanken og betale de kritiske lodsejere, hvad de kræver, for at få projektet gennemført. Dette vil nok ikke ændre sig, medmindre processen for en forhåndsgodkendelse af ekspropriationsviljen smidiggøres, og med et højt erstatningsniveau kan man også komme ganske langt men dog ikke nødvendigvis uden bump på vejen. Erfaringsmæssigt vil man møde lodsejere, for hvem erstatningens størrelse ikke er afgørende, og som af forskellige årsager vil blokere for et projekt uanset hvad. Mere generelt kan man sige, at den manglende hjemmel til ekspropriation udgør en vis risikofaktor for projektets tidsplan og generelle gennemførelse, som der skal tages højde for i planlægningsfasen.

Hvad kan en privat aktør så konkret gøre for at imødegå den risiko? Baseret på COWI erfaringer er én ting oplagt: flyt lodsejerdialog frem i tidsplanen og afsæt den nødvendige tid til at få talt med alle på strækningen, før projekteringsfasen overgår til anlægsfasen. I den forbindelse kan man kortlægge de lodsejere, der af forskellige årsager ikke ønsker at medvirke – og jo før disse lodsejere kommer frem i lyset desto bedre, så der kan tages hånd herom i planlægnings- og projekteringsfasen. Tid brugt i begyndelsen på lodsejerdialog kan være godt givet ud i den anden ende.

COWI har efterhånden opbygget solid erfaring med og kompetencer inden for håndtering af anlægsprojekter for private aktører. Hvis vi skal hjælpe din virksomhed med håndtering af arealer og rettigheder i forbindelse med et anlægsprojekt, så kontakt os:

Anne Blak Eskjær Mathiesen, Sektionsleder og senior specialist, jurist, aemn@cowi.com, mobil 41760060

Mads Sanddal Jeppsen, Teknisk chef og landinspektør, msje@cowi.com, mobil 24696642

Karina Anna Petersen, Market director og landinspektør, kapt@cowi.com, mobil 41764681

Morten Lorentzen, specialist, jurist, molz@cowi.com, mobil 41762832