kompleks arealplanlægning

Under denne overskrift, der meget passende sammenfatter, hvad vi bl.a. interesserer os for her på Treoghalvfjerds, ønsker vi vores læsere en dejlig sommer. På gensyn på den anden side af sommerferien.

Herunder kan du læse den meget korte udgave af et helt nyt specialeprojekt fra landinspektøruddannelsen på Aalborg Universitet.

Sammenhæng i arealplanlægningen mellem infrastruktur og natur

Et nyt specialeprojekt fra landinspektøruddannelsen på Aalborg Universitet stiller skarpt på arealanvendelse, planlægning og virkemidler. Den ene af de nyslåede landinspektører bag specialet, Anders Brøndum Andersen, giver her en sammenfatning af specialet og konklusionerne. Anders er ansat i COWI fra 1. september 2025.

Specialeprojektet fokuserer på Den Grønne Trepart og Infrastrukturplan 2035, da begge aftaler er forankret i de nationale interesser for arealanvendelsen, men samtidig i stigende grad synes at være indbyrdes modstridende.

Som led i problemformuleringen er der foretaget en omfattende vidensindsamling om den nuværende og fremtidige arealplanlægning samt om, hvordan projekterne realiseres i praksis.

Danmarks Arealanvendelse

I Danmark er der mange forskellige interesser i forhold til, hvordan landets arealer skal anvendes. Faktisk er der så mange krav og ønsker til arealanvendelsen, at Danmark er for lille et land til at rumme det hele. Problemet opstår, fordi de samlede planer, mål, forventninger og ønsker til Danmarks arealanvendelse allerede ser ud til at ville kræve mellem 130 og 140 procent af landets areal i år 2050 – altså langt mere, end der faktisk er plads til.

Planlovens § 1 fastslår, at loven skal sikre en sammenhængende planlægning, der forener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen. I praksis kan det dog være vanskeligt at få øje på, hvordan denne sammenhæng rent faktisk bliver realiseret. Planloven angiver fem nationale interesseområder, som netop skal planlægges i en helhed og i indbyrdes sammenhæng.

• Vækst- og erhvervsliv
• Natur- og miljøbeskyttelse
• Klimabeskyttelse
• Kulturarvs- og landskabsbevarelse
• Hensyn til nationale og regionale anlæg

Den Grønne Trepart og Infrastrukturplanen 2035

Med Infrastrukturplan 2035 investeres der mange penge i infrastrukturprojekter over hele landet, hvilket har stor betydning for arealanvendelsen og de nationale interesser. Samtidig skal der i forbindelse med Den Grønne Trepart inddrages enorme arealer til en historisk stor arealomlægning. De mest markante indsatser i Den Grønne Trepart er:

• Rejsning af 250.000 ha ny skov frem mod 2045
• Udtagning af 140.000 ha kulstofrige lavbundsjorder inkl. randarealer frem mod 2030
• Øvrig arealomlægning til vådområder og ekstensivering
• Strategisk jordopkøb med henblik på kvælstofreduktion og jordfordeling

Den Grønne Trepart skal realiseres gennem en række tiltag, såsom Danmarks Grønne Arealfond, CO₂-afgift og lokale treparter. Spørgsmålet er imidlertid, hvordan de samfundsmæssige arealinteresser realiseres i forhold til Planlovens § 1, der stiller krav om en sammenhængende planlægning.

Casestudie

For at undersøge, om Planlovens § 1 håndhæves, så specialeprojektet nærmere på en case, hvor der planlægges både et motorvejsprojekt og et naturprojekt i samme område. I forbindelse med casen blev der gennemført interviews med Vejdirektoratet og Naturstyrelsen, som er de relevante myndigheder for de to projekter.

Konflikten opstår fordi naturprojektet er uforeneligt med motorvejsprojektet. Det er helt tydeligt, at naturprojektet må gå mest på kompromis og får ikke lov til at udføre hele naturprojektet som planlagt. I den forbindelse bliver motorvejsprojekter generelt prioriteret, både i forhold til andre projekter, men også i forhold til eksisterende natur. Historisk og politisk står infrastruktur givetvis stærkt, når det kommer til en prioritering over natur og miljøinteresser. Denne prioritering skete også i den aktuelle case, selvom motorvejsprojektet ikke er fuldstændig fastlagt, og der kan gå mange år, før vejen endeligt kommer. Eksemplet viser, at myndighederne kommunikerer indbyrdes, men der bruges ikke nok ressourcer til at udarbejde en helhedsorienteret løsning, der imødekommer begge projekter. Der opstår silotækning, da myndighederne hver især har fokus på deres eget projekt og dets udførsel, så formålet med Planlovens § 1 bliver udvandet i praksis.

Kan det ene projekt hjælpe det andet?

I specialeprojektet førte ovenstående eksempel til en problemformulering, hvor formålet blev at undersøge, hvordan infrastrukturprojekter kan anvendes til at fremme målene i Den Grønne Trepart. Derudover var det et formål at belyse samarbejdet og styringen på tværs af myndigheder samt de muligheder, der knytter sig til anvendelsen af arealerhvervelsesværktøjerne.

Samarbejde og styring på tværs

Helhedsorienteret planlægning er nødvendig for at kunne imødekomme de mange nationale arealinteresser. Planmyndighederne er forpligtede til at arbejde integreret og strategisk på tværs af sektorer og interesser, hvilket forudsætter en åben og kontinuerlig dialog mellem relevante myndigheder.

Natur- og infrastrukturprojekter anses ofte som uforenelige, men der kan skabes forenelighed gennem princippet om erstatningsnatur ved anlæg af infrastruktur. Erfaringer viser, at erstatningsnaturen typisk placeres langs f.eks. motorveje eller i umiddelbar nærhed heraf. Problemet opstår, når sådanne placeringer ikke bidrager med tilstrækkelig samfundsmæssig værdi, da der ikke bruges nok ressourcer på at finde de steder hvor værdien for naturen vurderes højest. Infrastrukturprojekterne prioriterer typisk at lave erstatningsnatur på nærtliggende restarealer, der alligevel er overtaget i forbindelse med projektet, og kommer dermed til at udfordre intentionerne bag både naturbeskyttelse og sammenhængende planlægning.

For at øge værdien af erstatningsnaturen bør der derfor arbejdes med integreret planlægning, hvor placeringen af ny natur tænkes ind i en bredere samfundsmæssig kontekst. Det rejser spørgsmålet om, hvor de mest værdifulde områder for naturrealisering findes.

I den forbindelse er det nødvendigt, at myndighederne inddrager lokal viden og erfaring for at øge naturens værdi og mindske potentielle konflikter. Samtidig bør faglige redskaber som geodata og kortlægning anvendes strategisk – herunder analyser af områder med lavbundsjord, drikkevandsinteresser, økologiske forbindelser mv. Ved at identificere geografiske overlap mellem flere arealinteresser kan planlægningen målrettes de steder, hvor naturprojekter vil have størst effekt og værdi.

Arealerhvervelses-værktøjer

Med udgangspunkt i forudsætningen om, at erstatningsnatur kan skabe forenelighed mellem natur og infrastruktur, retter specialeprojektet fokus mod arealerhvervelse. Ekspropriation og jordfordeling fremstår som særligt relevante værktøjer i forhold til arealproblematikken – herunder adgangen til arealer til erstatningsnatur og opfyldelsen af målene i Den Grønne Trepart.

Ekspropriation

Udgangspunktet for natur-, vand- og klimaprojekter er, at de skal gennemføres ved frivillige aftaler, og der er ikke udsigt til udvidede ekspropriationshjemler i forhold til disse projekter. Dog er der ekspropriationshjemmel i naturbeskyttelseslovens § 60 til at ekspropriere til genopretning af vådområder og ådale, samt til at realisere Natura 2000-planer. Men i praksis bliver ekspropriationshjemlen sjældent brugt. Derudover nævnes det i aftalen om Den Grønne Trepart, at ekspropriation kun skal anvendes undtagelsesvist, hvis én eller få lodsejere blokerer for realiseringen af et større naturprojekt. Dette vurderes ikke tilstrækkeligt for at kunne nå målene i Den Grønne Trepart, da frivillighedsprincippet også har sine begrænsninger. Hvis målene realistisk skal nås – og med forudsætning om at den økonomiske kompensation ikke forøges – burde muligheden for ekspropriation udvides, således værktøjet kan anvendes mere almindeligt.

Jordfordeling

Jordfordeling er et værktøj, der i høj grad skal bruges til at fremme målene i Den Grønne Trepart. Værktøjets formål har tidligere været centreret omkring forbedret jordarrondering for landbrugsejendomme. Men i øjeblikket fungerer værktøjet i høj grad til at fremme natur- og miljøværdierne i det åbne land. Dette indebærer, jf. jordfordelingslovens § 1, oprettelse af rekreative områder, natur og nationalparker, gennemførsel af naturgenopretningsprojekter, naturpleje og skovtilplantning, drikkevandssikring og andre internationale forpligtigelser for natur og miljøområdet. Erfaringer viser dog, at værktøjet er politisk oversolgt, fordi frivillighedsprincippet kan forsinke projekterne. Når lodsejere ikke ønsker at medvirke, kan det gøre det svært at gennemføre sammenhængende naturprojekter hurtigt og effektivt, hvilket begrænser muligheden for at nå målene i Den Grønne Trepart.

Multifunktionel jordfordeling, MUFJO, er især et værktøj der findes relevant i forhold til at skabe sammenhæng i arealanvendelsen og til at indfri mere areal til de nationale mål. MUFJO handler om at sammentænke landbrugsinteresser med hensyn til biodiversitet, drivhusgasreduktion, klimatilpasning, rent vandmiljø, friluftsliv samt udvikling i landdistrikterne. For at et projekt kan kaldes et MUFJO-projekt kræver det, at der mindst skal være tre nationale interesser indtænkt i projektet. Der har tidligere været sat flere MUFJO-pilotprojekter i gang i Danmark, men erfaringer viser at MUFJO ikke længere bliver brugt. En af de centrale udfordringer er tilskudsordningen, da EU-tilskuddet kun kan finansiere enkelte formål i en jordfordeling og derfor forhindrer det multifunktionelle aspekt.

Perspektiv

Specialeprojektet tager udgangspunkt i natur- og infrastrukturprojekter, men konklusionerne kan perspektiveres til den samlede kompleksitet i arealplanlægningen. Danmark er et lille land med mange forskellige interesser for arealanvendelsen. Planlovens § 1 forudsætter et tæt samarbejde mellem myndighederne, hvilket er afgørende for at kunne realisere de mange mål for arealanvendelsen.

For at skabe plads til alle interesser er det nødvendigt at tænke multifunktionelt. Multifunktionelle projekter er dog i dag begrænset af tilskudsordninger og anvendes derfor sjældent som værktøj. Selvom værktøjet har et stort potentiale, kræver det ændringer i de økonomiske rammer, der gælder i dag.

Derudover er adgang til arealer afgørende for at kunne opfylde de mange mål for arealanvendelsen. Frivillighedsprincippet har sine begrænsninger, og ekspropriationsmulighederne bliver sjældent anvendt i naturprojekter. Det gør det vanskeligt at tilgå de nødvendige arealer og nå målene i Den Grønne Trepart. For at imødekomme denne udfordring bør ekspropriationshjemlen udvides, der bør afsættes større økonomiske midler til kompensation for lodsejere, eller der skal etableres incitamenter, som motiverer lodsejere til selv at investere i f.eks. naturprojekter.

Vil du vide mere?

Anders Brøndum Andersen, landinspektør, asbm@cowi.com, 5640 4467

Mads Sanddal Jeppesen, landinspektør, teknisk chef, msje@cowi.com, 2469 6642